Finanzmarktstabilisierung und Exit-Lösungen
Zwar ist das Schlimmste überstanden: Aber die Wirtschaft insgesamt, und auch die Finanzwirtschaft, haben weiterhin mit den Folgen der weltweiten Finanzkrise zu kämpfen. Auf dem Höhepunkt der Krise - als vor gut einem Jahr die US-Investmentbank Lehman Brothers in die Insolvenz ging - haben die Regierungen und Notenbanken mit einer Reihe von Stabilisierungsmaßnahmen schnell reagiert. In erster Linie ist es ihrem entschlossenen Eingreifen zu verdanken, dass die Funktionsfähigkeit des Finanzsystems gesichert werden konnte.
Allein die Europäische Kommission genehmigte bisher Stabilisierungsmaßnahmen im Umfang von über 30 % der Wirtschaftsleistung aller 27 EU-Staaten. Die Rettungspakete einzelner Staaten sind noch erheblich größer; im Falle von Dänemark oder Irland betragen sie weit über 200 % des jeweiligen Bruttoinlandsproduktes - für die betroffenen Länder und ihre Haushalte eine enorme Belastung. Deshalb stellt sich die Frage, wann und wie die Staaten ihre Stabilisierungsbemühungen zurückführen können, damit ihre Haushalte nicht auf Dauer überfordert werden. Auch in Deutschland kommt die Politik deshalb nicht umhin, Exit-Strategien zu entwickeln, um zu gegebener Zeit handlungsfähig zu sein.
Ohne Zweifel: Das im Oktober 2008 in Deutschland verabschiedete Finanzmarktstabilisierungsgesetz (FMStG) und die Schaffung des Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) waren und sind alternativlos. Der Anteil des Bankensektors an der Bruttowertschöpfung mag in Deutschland mit 3,5 % vergleichsweise gering erscheinen. Seine tatsächliche Bedeutung für die Volkswirtschaft zeigt sich darin, dass bei jedem Geschäft Geld fließt - und die Banken dies sicherstellen. Das Finanzmarktstabilisierungsgesetz hat daher letztlich die Volkswirtschaft insgesamt gestützt und sie vor noch größeren Schäden bewahrt.
Gesetzgeber - Handlungsfähigkeit gezeigt
Im April 2009 steuerte der Gesetzgeber mit dem Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz nach. Ziel war es, Liquiditätsengpässe in der Kreditwirtschaft zügig zu beseitigen und den deutschen Finanzmarkt zu stärken. Mit dem Gesetz wurden einige Stabilisierungsmaßnahmen erweitert, die Kapitalmaßnahmen vereinfacht sowie die Möglichkeit geschaffen, unter einer sehr engen zeitlichen Befristung und strengen rechtlichen Vorgaben die Enteignung von Unternehmen des Finanzsektors vornehmen zu können.
Mit dem im Juli 2009 in Kraft getretenen Gesetz zur Fortentwicklung der Finanzmarktstabilisierung ergänzte der Gesetzgeber die Maßnahmen um weitere wichtige Bausteine. Dazu zählen insbesondere Ausplatzierungsmöglichkeiten durch das Zweckgesellschaftsmodell für die Übertragung von strukturierten Wertpapieren sowie durch das Abwicklungsanstaltsmodell zur Übertragung von Risikopositionen und nicht strategienotwendigen Geschäftsbereichen.
Anfang Oktober 2009, knapp ein Jahr nach dem In-Kraft-Treten des Finanzmarktstabilisierungsgesetzes, betrug das Antragsvolumen auf Stabilisierungshilfen des SoFFin 232,9 Mrd €. Das Volumen unterzeichneter Verträge für Stabilisierungshilfen belief sich auf rund 155,6 Mrd €, wovon 127,7 Mrd € auf die Gewährung von Garantien, 21,9 Mrd € auf die Vergabe von Eigenkapital und 5,9 Mrd € auf Risikoübernahmen entfielen. Als Zeichen einer Entspannung auf den Finanzmärkten kann gewertet werden, dass nicht in Anspruch genommene Garantien zum Teil bereits wieder an den SoFFin zurückgegeben wurden.
Die öffentliche Hand war an anderer Stelle zusätzlich gefordert: Als Eigentümer mussten Bundesländer und Sparkassen den Landesbanken erhebliche Mittel für neues Eigenkapital bereitstellen und weitere Garantien übernehmen. Zudem werden einzelne Landesbanken, zum Beispiel die WestLB, die Ausplatzierungsmöglichkeiten nutzen.
Exit-Lösungen entwickeln - Finanzsystem nachhaltig stärken
Das staatliche Engagement zur Stabilisierung der Kreditwirtschaft, so notwendig es war, darf kein Dauerzustand sein. Im Gegenteil. Die Stabilisierungsmaßnahmen sollten Schritt für Schritt zurückgeführt werden, sobald das vor dem Hintergrund der Entwicklungen in der Real- und der Kreditwirtschaft möglich ist.
Klar ist aber auch: Voraussetzung für einen Ausstieg aus den Stabilisierungsmaßnahmen sind nachhaltig erfolgreiche Geschäftsmodelle. Die Wiederherstellung der Kapitalmarktfähigkeit eines gestützten Kreditinstitutes ist der entscheidende Markttest für die Frage, ob das jeweilige Geschäftsmodell von Investoren als erfolgreich angesehen wird. Eine weitere Determinante ist die generelle Entwicklung an den Kapitalmärkten. Ein unkoordinierter Ausstieg würde möglicherweise zu Marktverwerfungen führen und damit die Stabilität gefährden. Die Schritte für das Exit-Szenario müssen daher international abgestimmt werden. Zudem sollten einerseits die Interessen von Staat und Steuerzahlern und andererseits die Interessen von Banken und Kapitalmärkten auf einen Nenner gebracht werden. Eine Übervorteilung der öffentlichen Hand und der Bürger darf es nicht geben. Parallel dazu sollten die geld- und fiskalpolitischen Maßnahmen reduziert werden.
Welchen konkreten Handlungsbedarf gibt es in Deutschland? Die vom SoFFin vergebenen Garantien laufen in den nächsten fünf Jahren aus. Genauso wie die langfristig angelegte Auslagerung von Risikopositionen und Geschäftsbereichen in Zweckgesellschaften oder Anstalten stehen sie daher nicht im Mittelpunkt der Exit-Debatte. Außerdem ist im Bereich der durch SoFFin-Mittel sowie Kapitalzuschüsse und Garantien der Eigentümer gestützten Landesbanken mit umfassenden Auflagen der Europäischen Kommission zu rechnen. Das kann bis hin zu weitreichenden Privatisierungsvorgaben gehen. Entsprechende Vorgaben aus Brüssel werden in diesen Fällen wesentliche Fragen eines Ausstiegs aus den Stützungsmaßnahmen vorwegnehmen.
Für die übrigen Maßnahmen gilt: Das staatliche Engagement zur Stabilisierung der Kreditwirtschaft kann nur zeitlich befristet sein. Der Staat ist nicht der bessere Unternehmer.
Die Erfahrung aus früheren Bankenkrisen in anderen Ländern zeigt, dass ein Exit aus Rekapitalisierungsmaßnahmen mehrere Jahre dauern kann. So gelang es erst vier Jahre nach der schwedischen Bankenkrise Mitte der 1990er-Jahre, die staatlichen Garantien abzubauen. Der vollständige Rückzug der öffentlichen Hand braucht wesentlich länger: Auch nach über 15 Jahren gehört der schwedische Staat immer noch zu den größten Aktionären der Nordea-Bank, deren Vorgängerinstitute von ihm gerettet wurden.
Daher bleibt festzuhalten: Genauso wie den Finanzmärkten Gestaltungsspielräume gewährt werden, damit sie ihre ureigene Funktion übernehmen können, muss der Staat die Finanzinstitute konsequent in Privatbesitz überführen. Nur so funktioniert ein nachhaltiges System mit den Steuerungsprinzipien „Markt“ und „Wettbewerb“.
Eine Exit-Strategie aus den Rekapitalisierungsmaßnahmen zu entwickeln, reicht allein nicht aus. Wenn Banken in ernsthafte Schwierigkeiten geraten, muss es frühzeitig Eingriffsmöglichkeiten sowie effektive und international rechtssichere Sanierungsverfahren geben. Deshalb ist als weiterer Schritt auch die Einführung von neuen Instrumenten wie zum Beispiel Restrukturierungsverfahren notwendig.
Das Bundesministerium der Finanzen und das Bundesministerium der Justiz haben ein Reorganisationsverfahren für systemrelevante Kreditinstitute vorgeschlagen. Überlegungen hierzu gibt es auch vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie. In der 17. Legislaturperiode sollten die vielfältigen juristischen und bankpolitischen Fragestellungen der Implikationen sorgfältig geprüft und erörtert werden. Schließlich ist auch hier eine internationale Koordinierung geboten, um in Schwierigkeiten geratene systemrelevante Institute künftig geordnet abwickeln zu können.